Quand on parle de biodiversité, il est de plus en plus question de « paiement pour services environnementaux ». Mais que signifie exactement ce concept et comment est-il mis en application ? L’Agence française de développement a consacré le numéro 7 de sa collection « A savoir » à ce sujet(1).
A la fin des années 1990, on commence à reconnaître que les écosystèmes sont utiles à la société et, notamment, qu’un grand nombre d’activités économiques reposent sur le fonctionnement même des écosystèmes et l’existence de la biodiversité. A ce moment-là, la notion de service environnemental (SE) renvoie essentiellement aux usages qui peuvent être faits de la nature et des ressources naturelles comme ceux liés à la gestion des cycles de l’eau, ceux associés à la présence de forêts, ceux dérivés de la biodiversité et ceux procurés par les paysages.
Mettant plus particulièrement l’accent sur la notion de fonction et de service, le Millenium Ecosystem Assessment (2005) introduit les distinctions entre services de prélèvement, services de régulation, services culturels et services d’auto-entretien. Cette approche insiste sur l’utilité que l’économie et la société retirent du fonctionnement d’écosystèmes préservés. Or, la préservation a un coût : elle se traduit par des opérations permettant de restaurer, d’entretenir, de préserver et de ne pas dégrader ces écosystèmes pour qu’ils puissent conserver leur caractère fonctionnel.
D’où l’idée de rémunérer ceux qui, par leurs pratiques, préservent les SE. Les paiements pour services environnementaux (Pse) peuvent ainsi se définir comme des dispositifs par lesquels des agents économiques sont rémunérés pour mettre en œuvre des pratiques contribuant à maintenir, produire ou restaurer un SE. Cela peut couvrir le maintien de certaines pratiques mais le plus souvent cela porte sur des évolutions / modifications de pratiques (ex. : reconversion d’un agriculteur en bio pour limiter les pollutions, changement de type d’exploitation pour un forestier,…). A ce jour, les Pse les plus répandus concernent les services relatifs à l’eau et à la forêt
Qui paie ?
Les Pse sont souvent conçus en réponse aux insuffisances, notamment financières, des pouvoirs publics en faveur de la préservation de la biodiversité qu’ils complètent utilement, s’adaptant plus facilement aux spécificités locales, ce que ne peuvent pas faire des plans nationaux. Dans ces cas (majoritaires), ce sont les bénéficiaires des Pse qui paient. Un exemple notable est celui de Vittel. Face aux menaces pesant sur la qualité de l’eau qu’elle exploite (nitrates, pesticides), la société a décidé d’engager un programme de reconversion agricole sur le bassin versant de 5 000 ha qui alimente ses sources, l’objectif étant de parvenir à un taux de 10 mg/l de nitrates (contre près de 40 mg/l) et de supprimer toute trace de pesticide.
La société a alors acquis la majorité des terres agricoles et des droits d’exploitation des terres situées sur l’aire de captage et les a mises gratuitement à la disposition des agriculteurs intéressés sous réserve qu’ils appliquent un cahier des charges établi sur les recommandations de l’Inra (cf. suppression totale de la culture de maïs, compostage de toutes les déjections animales – à réutiliser en priorité pour la fertilisation, interdiction des phytosanitaires, conduite d’une nouvelle rotation à base de luzerne, mise aux normes des bâtiments d’élevage, etc.). Le Pse est à la fois volontaire (la contribution financière utilisée pour la rémunération est volontaire) et bilatéral (les deux « parties » – entreprise et communauté d’agriculteurs – sont des agents économiques homogènes).
Toutefois, il peut arriver que ce soit l’Etat lui-même qui prenne en charge le paiement d’un SE. Par exemple, au Costa Rica, tout un programme visant à favoriser le reboisement, la gestion durable et la protection des forêts verse des paiements compensatoires à de nombreux agriculteurs et propriétaires forestiers. Même si les ressources ne viennent pas du budget général de l’Etat, c’est par une taxe spécifique qu’il a lui-même instaurée que ce dernier abonde le Fonds national forestier.
La taxe est assise sur la vente de combustibles fossiles, sur des recettes provenant de l’exploitation de l’hydro-électricité ainsi que sur des prêts de la Banque mondiale et des dons du Fonds pour l’environnement mondial. Soulignons cependant la part de risques liée aux Pse gouvernementaux, ceux-ci pouvant être reconsidérés lors d’un changement de gouvernement ou à l’occasion de réformes stratégiques. Notons par ailleurs que certains Pse peuvent être obligatoires (ex. : taxe ou droit d’utilisation sur la consommation d’eau exigée par les services publics de l’eau ; droit d’accès à un site touristique, etc.).
Quels services environnementaux aujourd’hui ?
Aujourd’hui, quatre types de services environnementaux sont visés par les Pse : la préservation de la biodiversité ; la protection des ressources en eau ; la préservation des paysages et la séquestration du carbone. Pour chacun d’entre eux, l’échelle étudiée est différente. Les Pse pour services hydrologiques restent les plus répandus : protection de la qualité de l’eau, régulation des flux – dont, notamment, prévention des inondations et préservation des habitats aquatiques.
Ils nécessitent une échelle locale. Les Pse « carbone », déjà boostés par les Mdp (« mécanismes de développement propres ») mis en place dans le cadre de l’application du Protocole de Kyoto, devraient continuer à se développer. Leur échelle doit nécessairement être large, les bénéficiaires se situant sur l’ensemble de la planète. Les Pse pour protéger la biodiversité restent encore rares, les relations entre biodiversité, écosystèmes et bien-être humain restant moins bien perçues que celles liées à l’eau. Là, l’échelle à privilégier est celle de l’aire protégée ou, plus précisément, du territoire où sont présents et actifs les intermédiaires susceptibles de mettre en œuvre les plans de gestion.
Enfin, les Pse liés aux paysages sont de loin les moins développés : fondés sur une valeur esthétique ou culturelle donnée à certains sites naturels, ils concernent surtout l’Amérique latine, les Caraïbes et les pays d’Asie / Pacifique. Cela dit, avec le développement de l’écotourisme, ceci pourrait évoluer dans les prochaines années.
Pour conclure, le Pse est un outil économique grâce auquel un producteur de services environnementaux, non contraint, est rémunéré pour mettre en œuvre des pratiques permettant d’assurer le maintien de ces services. Il se différencie ainsi des approches qui reposent sur une contrainte, qu’elle soit réglementaire ou qu’elle impose aux producteurs de payer eux-mêmes pour compenser les effets négatifs de leur activité.
Les auteurs soulignent l’importance de penser ces Pse comme « des transferts monétaires qui viennent s’ajouter à un réseau de transferts déjà effectifs et constitutifs de l’économie : subventions, aides, exonérations, soutiens, etc. », de ce fait, un Pse n’est jamais un régime de transferts monétaires créé ex-nihilo. Selon eux, « les Pse pourraient être appréhendés comme une nouvelle opportunité de revisiter la cohérence des politiques de transferts monétaires afin d’optimiser l’atteinte des divers objectifs fixés, tant sociaux qu’environnementaux ».
(1) « Les paiements pour services environnementaux – De la théorie à la mise en œuvre, quelles perspectives dans les pays en développement ? », par Yann Laurans, Tiphaine Leménager et Schéhérazade Aoubid, Juin 2011, AFD, Collection « A savoir ». L’ouvrage qui se limite aux politiques de la biodiversité et de l’eauprésente d’abord une revue critique de la littérature consacrée à ce sujet, puis cinq études de cas et une série de discussions approfondies menées de juin à décembre 2010.
Hélène Bouillon-Duparc
